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拜登暂停对东南亚太阳能进口征收新关税，采取行动提振国内产业
发布者：世达律师事务所 发布时间：2022-06-20 来源：世达律师事务所
2022 年 6 月 6 日，总统乔·拜登（Joe Biden）发布了一项紧急声明（宣言），为 24 个月暂停对太阳能进口征收新关税铺平了道路。该宣言是对柬埔寨、马来西亚、泰国和越南（四个国家）太阳能生产商可能规避关税的正在进行的调查（调查）引起的太阳能市场动荡的直接回应。拜登总统试图向太阳能开发商、公用事业公司和消费者保证，来自四个国家的太阳能产品——占 2020 年所有太阳能进口的约 75%——可以继续进口，而不会受到禁止性关税的威胁，至少在短期内是这样。学期。
同一天，拜登总统发布了五份总统备忘录（备忘录），为根据《国防生产法》（DPA）潜在地广泛使用总统权力以促进太阳能零部件和设备的国内生产奠定了基础。1 总统还宣布，政府将开发采购工具以进一步支持国内生产商。
拜登总统的举动受到美国太阳能行业许多人的欢迎。该宣言为调查造成的不确定性提供了喘息的机会，据报道该调查使美国的大量太阳能项目停滞不前。与此同时，总统依靠一项很少使用的法定条款来这样做，并因有效干涉正在进行的准司法程序而受到批评。调查中的请愿人对这些步骤的批评尤其直言不讳，目前尚不清楚总统援引 DPA 和有关可能的采购措施的公告是否会给美国太阳能生产商带来实实在在的好处。
紧急声明
该宣言所依赖的法定权力在上个世纪仅被援引过几次：1930 年关税法第 318(a) 条。第 318(a) 条授权总统在宣布进入紧急状态后，有权：
延长执行特定行为（例如缴纳贸易税）的规定时间；和
授权商务部（Commerce）允许免税进口用于“紧急救援工作”的物资。
从历史上看，美国总统只在战时或在全国范围内有严重需求的时候才援引该条款。例如，哈里杜鲁门总统使用第 318(a) 条允许免税进口用于房屋建筑的木材，以缓解二战结束后退伍军人住房的严重短缺。他还在朝鲜战争期间暂停了对铜进口的关税。最近，在 2020 年，唐纳德·特朗普总统使用第 318(a) 条允许进口商在 COVID-19 大流行期间推迟支付进口关税。
在这里，宣言强调了对美国发电能力是否足以满足全国需求的担忧，并将气候变化和最近的能源市场中断作为因素。该宣言承认美国对太阳能的依赖增加，并试图应对能源价格上涨和太阳能资源短缺，并指出俄罗斯入侵乌克兰的影响。
基于这些担忧，该宣言授权商务部“考虑采取适当行动”，允许从柬埔寨、马来西亚、泰国和越南进口太阳能组件和电池，而不征收任何新的反倾销税（AD）、反补贴税（CVDs）、或在未来两年内征收反规避税。暂停关税的既定目标是“确保美国在扩大国内制造业规模的同时获得充足的太阳能组件供应，以满足发电需求。” 2
虽然声明并未明确提及本次调查，但声明的目的是为了缓解由此造成的市场混乱。商务部于 2022 年 4 月 1 日启动调查，以回应 Auxin Solar 提交的请愿书。据请愿人称，这四个国家的生产商正在规避对进口中国电池和组件征收的反倾销税和反倾销税。商务部于 2012 年做出决定后，最初对中国进口商品征收关税。自该决定以来，这些中国产品的进口通常会征收超过 250% 的关税，这使得它们出口到美国的价格在大多数情况下都高得令人望而却步。
据请愿人称，中国公司开始在这四个国家开设生产设施以避免承担关税。然而，请愿人声称，进入四个国家制造的电池和模块的大部分投入来自中国，并且大部分工作都在中国进行。如果商务部发现这些或其他事实证明存在规避行为，它可能会将来自四个国家的电池和组件包括在对中国太阳能产品施加的现有反倾销和反补贴令的范围内。这可能会触发对四个国家的太阳能产品征收超过 250% 的关税。
Auxin Solar 辩称，该声明可能是非法的，并且干扰了调查，这是一项由职业员工领导的准司法程序。3 该声明意味着通常伴随调查的某些行动——例如要求在初步肯定性决定后立即支付现金押金——不能发生。
但该声明无意干预调查的整体过程、时间或实质，而不是干预与该调查有关的补救措施的时间。事实上，商务部发表声明申明，尽管新关税暂停了 24 个月，但“反规避程序继续不间断，一旦这个短期紧急时期结束，商务部在调查结束时得出的任何结论都将适用。” 4 正如本声明所表明的，该声明不应影响商务部的决定（即.，是否正在发生规避）。白宫关于宣言的情况说明书进一步强调了总统“致力于维护商务部职业官员正在进行的所有贸易调查的完整性和独立性”。5
如果 Auxin Solar 仍然决定在法庭上质疑该声明——例如，基于该声明超出了总统在第 318(a) 条下的权力——这一举动可能会削弱 24 个月暂停职责的好处。美国太阳能开发商和公用事业公司可能担心成功的法律挑战将有效地取消或终止该声明，从而在 24 个月期限结束之前触发规避税的支付。
无论如何，很明显，该宣言只为太阳能开发商和公用事业公司提供了短期救济。如果商务部发现存在规避行为，关税将在 24 个月期限结束后立即开始征收。6 因此，在 24 个月期限届满后，考虑从四个国家发货的供应协议的关税不确定性将继续存在。
商务部必须在 2022 年 8 月之前在调查中发布初步裁定。尽管是初步裁定，但该裁定很可能成为商务部将如何在最终裁定中找到的有力指标。反过来，这将减少调查最终过程的不确定性，并帮助公司相应地规划和分配风险。
总统备忘录
在拜登总统发表宣言的同一天，他还签署了五份援引 DPA 的备忘录。在这些文件中，总统根据 DPA 第 303 条（第 303 条）确定，国内太阳能零部件（即绝缘、热泵、变压器和电网组件、模块和模块组件、电解槽、燃料电池和铂族金属）及其国内生产对美国国防至关重要。总统进一步确定，这些要素对于确保提供清洁能源经济和有弹性的能源部门以及保护关键基础设施所需的强大、有弹性和可持续的国内工业基础至关重要。
第 303 条授权总统采取某些行动来创造、维持、保护、扩大或恢复对国防至关重要的国内工业基础能力。总统必须发现：
工业资源是“国防所必需的”；
如果不采取行动，就不能合理地期望美国工业“及时”提供能力；和
使用该权限是满足需求的“最具成本效益、权宜之计和实用的替代方案”。
在做出这些调查结果后，总统被授权购买供美国政府使用的关键物品，并以既定的最高价格或此类商品的当前国内市场价格发展生产能力。如果根据该授权进行的采购总额预计将超过 5000 万美元，则需要国会采取行动，除非总统还确定有必要采取行动以避免严重损害国防能力。这些购买的期限最长为 10 年，具体取决于某些价格调整和管理补贴使用的当局。
我们预计拜登政府将利用 303 条款的权力加速国内太阳能生产，可能通过对太阳能供应链的支出和投资。但备忘录对如何实现这一目标或这些措施可能产生的影响几乎没有提供任何见解。备忘录随附的白宫情况说明书仅指出，白宫和能源部“将召集相关行业、劳工、环境正义和其他关键利益相关者，因为我们最大限度地发挥拜登总统行动所提供的 DPA 工具的影响。 ” 7
联邦采购计划
除了使用 DPA 授权外，拜登总统还宣布，他的政府将开发和使用两种采购工具来加速国内清洁能源的生产：
主供应协议将提供给国内太阳能公司，以提高向美国政府销售太阳能组件的效率；和
“超级优惠”将适用于联邦采购太阳能系统的国内内容标准，以激励美国制造的太阳能光伏组件的生产，这与“购买美国货法案”保持一致。
白宫指出，它将就这些采购措施与州和地方政府以及市政公用事业公司合作。
与备忘录一样，我们几乎没有关于这些采购工具的外观或它们将如何影响美国行业的信息。“主供应协议”可能类似于一揽子采购协议 (BPA)，它在多个协议中提供统一性。虽然从技术上讲不是合同，但 BPA 规定了供应商和美国政府之间基础订单的采购条款。在某些情况下，BPA 保证预先购买，以便美国政府承担责任，而在其他情况下，供应商必须预先保证条款，然后由美国政府决定购买什么。根据它们的构造方式，
同样，关于白宫的“超级偏好”将如何发挥作用的信息也很少。但它们与其他几项旨在加强美国制造业的政府举措相吻合，包括在清洁能源方面。例如，拜登政府最近发布了联邦采购条例 (FAR) 中规定的购买美国货要求的新最终规则。新的 FAR 规则将逐步增加以美国纳税人的钱购买的最终产品中所需的美国制造零件的百分比，从 2022 年 10 月的 55% 增加到 60%。该百分比将在 2024 年 1 月增加到 65%，到 1 月增加到 75% 2029. 8 该规则还对关键产品应用了增强的价格优惠，这在外国承包商的报价中增加了一个百分比，以确定最低价格。这些采购工作的结合将如何影响美国太阳能开发商和制造商还有待观察，尤其是那些现在可能需要越来越多地依赖美国资源来提供给美国政府的项目。
在这种情况下，我们注意到 FAR 委员会将于 2022 年 6 月 15 日报告关于执行另外两项行政命令的拟议规则，这些行政命令涉及气候相关的金融风险9和通过清洁能源行业的联邦可持续性。10 FAR 委员会将考虑修订 FAR，以在主要联邦机构采购中为温室气体排放“社会成本”较低的供应商建立采购偏好，并优先采购环境保护部确定或推荐的可持续和节能产品机构。如果在 FAR 中实施，预计这些发展将有利于环境可持续的产品制造商和太阳能组件等可再生能源设备的生产商。
_______________
1 根据经修订的 1950 年国防生产法第 303 节关于绝缘的总统决定备忘录（2022 年 6 月 6 日）；根据经修正的 1950 年国防生产法第 303 节关于电热泵的总统决定备忘录（2022 年 6 月 6 日）；根据经修正的 1950 年国防生产法第 303 条关于变压器和电网组件的总统决定备忘录（2022 年 6 月 6 日）；根据经修正的 1950 年国防生产法第 303 条关于光伏组件和组件组件的总统决定备忘录（2022 年 6 月 6 日）；根据经修正的 1950 年国防生产法第 303 条关于电解槽、燃料电池和铂族金属的总统决议备忘录（2022 年 6 月 6 日）。
2 情况说明书：拜登总统采取大胆的行政行动刺激国内清洁能源制造（2022 年 6 月 6 日）（WH 情况说明书）。
3 参见，例如，Kelsey Tamborrino，Politico，“拜登采取行动缓解贸易动荡威胁到他的太阳能野心”（2022 年 6 月 6 日）。
4 商务部关于拜登总统关于太阳能电池和组件的声明的声明（2022 年 6 月 6 日）（商务声明）。
5 WH 情况说明书。
6 在最近的声明中，商务部澄清说：“根据总统公告，商务部将发布法规，暂时允许长达 24 个月的免税进口来自柬埔寨、马来西亚、泰国、和越南。” 商务声明（强调提供）。这种语言表明关税在 24 个月期间不会产生，只会在到期后开始产生。事实上，如果在此期间产生关税，宣言的唯一好处就是推迟支付这些关税。在等待期结束时不得不支付两年高昂关税的幽灵将对太阳能项目产生巨大的寒蝉效应，从而削弱宣言的目标。
7 WH 情况说明书。
8 联邦采购条例：FAR 购买美国法案要求的修正案，87 美联储。注册。12780（2022 年 3 月 7 日）。
9 行政命令 14030 § 5(b)(ii)，86 Fed。注册。27967（2021 年 5 月 20 日）。
10 行政命令 14057 § 208（2021 年 12 月 8 日）。
本备忘录由 Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom LLP 及其附属公司提供，仅用于教育和信息目的，并非旨在也不应被解释为法律建议。根据适用的州法律，本备忘录被视为广告。
同一天，拜登总统发布了五份总统备忘录（备忘录），为根据《国防生产法》（DPA）潜在地广泛使用总统权力以促进太阳能零部件和设备的国内生产奠定了基础。1 总统还宣布，政府将开发采购工具以进一步支持国内生产商。
拜登总统的举动受到美国太阳能行业许多人的欢迎。该宣言为调查造成的不确定性提供了喘息的机会，据报道该调查使美国的大量太阳能项目停滞不前。与此同时，总统依靠一项很少使用的法定条款来这样做，并因有效干涉正在进行的准司法程序而受到批评。调查中的请愿人对这些步骤的批评尤其直言不讳，目前尚不清楚总统援引 DPA 和有关可能的采购措施的公告是否会给美国太阳能生产商带来实实在在的好处。
紧急声明
该宣言所依赖的法定权力在上个世纪仅被援引过几次：1930 年关税法第 318(a) 条。第 318(a) 条授权总统在宣布进入紧急状态后，有权：
延长执行特定行为（例如缴纳贸易税）的规定时间；和
授权商务部（Commerce）允许免税进口用于“紧急救援工作”的物资。
从历史上看，美国总统只在战时或在全国范围内有严重需求的时候才援引该条款。例如，哈里杜鲁门总统使用第 318(a) 条允许免税进口用于房屋建筑的木材，以缓解二战结束后退伍军人住房的严重短缺。他还在朝鲜战争期间暂停了对铜进口的关税。最近，在 2020 年，唐纳德·特朗普总统使用第 318(a) 条允许进口商在 COVID-19 大流行期间推迟支付进口关税。
在这里，宣言强调了对美国发电能力是否足以满足全国需求的担忧，并将气候变化和最近的能源市场中断作为因素。该宣言承认美国对太阳能的依赖增加，并试图应对能源价格上涨和太阳能资源短缺，并指出俄罗斯入侵乌克兰的影响。
基于这些担忧，该宣言授权商务部“考虑采取适当行动”，允许从柬埔寨、马来西亚、泰国和越南进口太阳能组件和电池，而不征收任何新的反倾销税（AD）、反补贴税（CVDs）、或在未来两年内征收反规避税。暂停关税的既定目标是“确保美国在扩大国内制造业规模的同时获得充足的太阳能组件供应，以满足发电需求。” 2
虽然声明并未明确提及本次调查，但声明的目的是为了缓解由此造成的市场混乱。商务部于 2022 年 4 月 1 日启动调查，以回应 Auxin Solar 提交的请愿书。据请愿人称，这四个国家的生产商正在规避对进口中国电池和组件征收的反倾销税和反倾销税。商务部于 2012 年做出决定后，最初对中国进口商品征收关税。自该决定以来，这些中国产品的进口通常会征收超过 250% 的关税，这使得它们出口到美国的价格在大多数情况下都高得令人望而却步。
据请愿人称，中国公司开始在这四个国家开设生产设施以避免承担关税。然而，请愿人声称，进入四个国家制造的电池和模块的大部分投入来自中国，并且大部分工作都在中国进行。如果商务部发现这些或其他事实证明存在规避行为，它可能会将来自四个国家的电池和组件包括在对中国太阳能产品施加的现有反倾销和反补贴令的范围内。这可能会触发对四个国家的太阳能产品征收超过 250% 的关税。
Auxin Solar 辩称，该声明可能是非法的，并且干扰了调查，这是一项由职业员工领导的准司法程序。3 该声明意味着通常伴随调查的某些行动——例如要求在初步肯定性决定后立即支付现金押金——不能发生。
但该声明无意干预调查的整体过程、时间或实质，而不是干预与该调查有关的补救措施的时间。事实上，商务部发表声明申明，尽管新关税暂停了 24 个月，但“反规避程序继续不间断，一旦这个短期紧急时期结束，商务部在调查结束时得出的任何结论都将适用。” 4 正如本声明所表明的，该声明不应影响商务部的决定（即.，是否正在发生规避）。白宫关于宣言的情况说明书进一步强调了总统“致力于维护商务部职业官员正在进行的所有贸易调查的完整性和独立性”。5
如果 Auxin Solar 仍然决定在法庭上质疑该声明——例如，基于该声明超出了总统在第 318(a) 条下的权力——这一举动可能会削弱 24 个月暂停职责的好处。美国太阳能开发商和公用事业公司可能担心成功的法律挑战将有效地取消或终止该声明，从而在 24 个月期限结束之前触发规避税的支付。
无论如何，很明显，该宣言只为太阳能开发商和公用事业公司提供了短期救济。如果商务部发现存在规避行为，关税将在 24 个月期限结束后立即开始征收。6 因此，在 24 个月期限届满后，考虑从四个国家发货的供应协议的关税不确定性将继续存在。
商务部必须在 2022 年 8 月之前在调查中发布初步裁定。尽管是初步裁定，但该裁定很可能成为商务部将如何在最终裁定中找到的有力指标。反过来，这将减少调查最终过程的不确定性，并帮助公司相应地规划和分配风险。
总统备忘录
在拜登总统发表宣言的同一天，他还签署了五份援引 DPA 的备忘录。在这些文件中，总统根据 DPA 第 303 条（第 303 条）确定，国内太阳能零部件（即绝缘、热泵、变压器和电网组件、模块和模块组件、电解槽、燃料电池和铂族金属）及其国内生产对美国国防至关重要。总统进一步确定，这些要素对于确保提供清洁能源经济和有弹性的能源部门以及保护关键基础设施所需的强大、有弹性和可持续的国内工业基础至关重要。
第 303 条授权总统采取某些行动来创造、维持、保护、扩大或恢复对国防至关重要的国内工业基础能力。总统必须发现：
工业资源是“国防所必需的”；
如果不采取行动，就不能合理地期望美国工业“及时”提供能力；和
使用该权限是满足需求的“最具成本效益、权宜之计和实用的替代方案”。
在做出这些调查结果后，总统被授权购买供美国政府使用的关键物品，并以既定的最高价格或此类商品的当前国内市场价格发展生产能力。如果根据该授权进行的采购总额预计将超过 5000 万美元，则需要国会采取行动，除非总统还确定有必要采取行动以避免严重损害国防能力。这些购买的期限最长为 10 年，具体取决于某些价格调整和管理补贴使用的当局。
我们预计拜登政府将利用 303 条款的权力加速国内太阳能生产，可能通过对太阳能供应链的支出和投资。但备忘录对如何实现这一目标或这些措施可能产生的影响几乎没有提供任何见解。备忘录随附的白宫情况说明书仅指出，白宫和能源部“将召集相关行业、劳工、环境正义和其他关键利益相关者，因为我们最大限度地发挥拜登总统行动所提供的 DPA 工具的影响。 ” 7
联邦采购计划
除了使用 DPA 授权外，拜登总统还宣布，他的政府将开发和使用两种采购工具来加速国内清洁能源的生产：
主供应协议将提供给国内太阳能公司，以提高向美国政府销售太阳能组件的效率；和
“超级优惠”将适用于联邦采购太阳能系统的国内内容标准，以激励美国制造的太阳能光伏组件的生产，这与“购买美国货法案”保持一致。
白宫指出，它将就这些采购措施与州和地方政府以及市政公用事业公司合作。
与备忘录一样，我们几乎没有关于这些采购工具的外观或它们将如何影响美国行业的信息。“主供应协议”可能类似于一揽子采购协议 (BPA)，它在多个协议中提供统一性。虽然从技术上讲不是合同，但 BPA 规定了供应商和美国政府之间基础订单的采购条款。在某些情况下，BPA 保证预先购买，以便美国政府承担责任，而在其他情况下，供应商必须预先保证条款，然后由美国政府决定购买什么。根据它们的构造方式，
同样，关于白宫的“超级偏好”将如何发挥作用的信息也很少。但它们与其他几项旨在加强美国制造业的政府举措相吻合，包括在清洁能源方面。例如，拜登政府最近发布了联邦采购条例 (FAR) 中规定的购买美国货要求的新最终规则。新的 FAR 规则将逐步增加以美国纳税人的钱购买的最终产品中所需的美国制造零件的百分比，从 2022 年 10 月的 55% 增加到 60%。该百分比将在 2024 年 1 月增加到 65%，到 1 月增加到 75% 2029. 8 该规则还对关键产品应用了增强的价格优惠，这在外国承包商的报价中增加了一个百分比，以确定最低价格。这些采购工作的结合将如何影响美国太阳能开发商和制造商还有待观察，尤其是那些现在可能需要越来越多地依赖美国资源来提供给美国政府的项目。
在这种情况下，我们注意到 FAR 委员会将于 2022 年 6 月 15 日报告关于执行另外两项行政命令的拟议规则，这些行政命令涉及气候相关的金融风险9和通过清洁能源行业的联邦可持续性。10 FAR 委员会将考虑修订 FAR，以在主要联邦机构采购中为温室气体排放“社会成本”较低的供应商建立采购偏好，并优先采购环境保护部确定或推荐的可持续和节能产品机构。如果在 FAR 中实施，预计这些发展将有利于环境可持续的产品制造商和太阳能组件等可再生能源设备的生产商。
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1 根据经修订的 1950 年国防生产法第 303 节关于绝缘的总统决定备忘录（2022 年 6 月 6 日）；根据经修正的 1950 年国防生产法第 303 节关于电热泵的总统决定备忘录（2022 年 6 月 6 日）；根据经修正的 1950 年国防生产法第 303 条关于变压器和电网组件的总统决定备忘录（2022 年 6 月 6 日）；根据经修正的 1950 年国防生产法第 303 条关于光伏组件和组件组件的总统决定备忘录（2022 年 6 月 6 日）；根据经修正的 1950 年国防生产法第 303 条关于电解槽、燃料电池和铂族金属的总统决议备忘录（2022 年 6 月 6 日）。
2 情况说明书：拜登总统采取大胆的行政行动刺激国内清洁能源制造（2022 年 6 月 6 日）（WH 情况说明书）。
3 参见，例如，Kelsey Tamborrino，Politico，“拜登采取行动缓解贸易动荡威胁到他的太阳能野心”（2022 年 6 月 6 日）。
4 商务部关于拜登总统关于太阳能电池和组件的声明的声明（2022 年 6 月 6 日）（商务声明）。
5 WH 情况说明书。
6 在最近的声明中，商务部澄清说：“根据总统公告，商务部将发布法规，暂时允许长达 24 个月的免税进口来自柬埔寨、马来西亚、泰国、和越南。” 商务声明（强调提供）。这种语言表明关税在 24 个月期间不会产生，只会在到期后开始产生。事实上，如果在此期间产生关税，宣言的唯一好处就是推迟支付这些关税。在等待期结束时不得不支付两年高昂关税的幽灵将对太阳能项目产生巨大的寒蝉效应，从而削弱宣言的目标。
7 WH 情况说明书。
8 联邦采购条例：FAR 购买美国法案要求的修正案，87 美联储。注册。12780（2022 年 3 月 7 日）。
9 行政命令 14030 § 5(b)(ii)，86 Fed。注册。27967（2021 年 5 月 20 日）。
10 行政命令 14057 § 208（2021 年 12 月 8 日）。
本备忘录由 Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom LLP 及其附属公司提供，仅用于教育和信息目的，并非旨在也不应被解释为法律建议。根据适用的州法律，本备忘录被视为广告。